Doordecentralisatie beschermd wonen zet passende zorg verder onder druk

Het Centraal Planbureau heeft onderzoek gedaan naar de doordecentralisatie van beschermd wonen. Beschermd wonen is nu de verantwoordelijkheid van 43 centrumgemeenten. Per 2022 krijgen alle 355 gemeenten een vast budget voor beschermd wonen (BW). Voor het opnemen van mensen uit andere gemeenten worden zij niet gecompenseerd. Hierdoor ontstaat het risico dat de landelijke toegankelijkheid onder druk komt te staan en cliënten niet de best passende hulp kunnen krijgen.

20% minder mensen in BW uit een andere regio
Sinds de decentralisatie van beschermd wonen van het Rijk naar centrumgemeenten in 2015 is het aandeel cliënten dat buiten de eigen regio instroomt, met 20 procent gedaald. Beschermd wonen is een woonvoorziening voor mensen met psychische, psychosociale of verslavingsproblemen. Cliënten moeten verhuizen om gebruik te maken van deze voorziening, vaak naar een locatie buiten de eigen gemeente als daar een passende plek is.

Sinds 2015 krijgt de centrumgemeente – de grootste gemeente binnen de regio – budget om beschermd wonen binnen de regio te organiseren. Het beleidsdoel van deze decentralisatie is dat er een betere afweging met de inzet van ambulante begeleiding tot stand komt. Dit moet ervoor zorgen dat (een deel van) de beschermd wonen doelgroep zelfstandig kan wonen en dat het budget voor beschermd wonen doelmatig wordt besteed. De centrumgemeenten hebben samen met de kleinere gemeenten in hun regio een beleidsplan gemaakt over de uitvoering van opvang en beschermd wonen voor de burgers van die regio. Daarin zijn meestal ook afspraken opgenomen over de beschikbaarheid van huisvesting voor mensen die uitstromen uit beschermd wonen om weer zelfstandig (met ambulante zorg en begeleiding) te gaan wonen.

Financiële prikkel rem op toegankelijkheid
De afname van de instroom van buiten de eigen regio is in lijn met de financiële prikkel voor centrumgemeenten. Het opvangen van cliënten van buiten de regio levert extra kosten op waarvoor een gemeente geen extra budget krijgt. Dit financiële motief heeft waarschijnlijk een rol gespeeld in de waargenomen afname van het aandeel cliënten dat van buiten de eigen regio instroomt. Een tweede mogelijk motief is dat gemeenten mensen vaker in de eigen regio hebben geplaatst, omdat dat voor cliënten zelf beter werd geacht dan opvang buiten de regio.

Gespecialiseerde woonvormen onder druk
Een risico van de huidige financiële prikkel is dat een minder goede match tussen de cliënt en het aanbod tot stand komt. Voor mensen met een specialistische zorgbehoefte zal de best passende plek vaak elders liggen. Het gaat dan bijvoorbeeld om mensen met een forensische achtergrond, of een combinatie van een verstandelijke beperking, psychische stoornis en verslaving of mensen die zowel verpleging nodig hebben als toezicht binnen een beschermd wonen instelling voor ggz cliënten. Per 2022 neemt het risico toe dat er een minder goede match is tussen de cliënt en het specialistische aanbod, omdat dan alle gemeenten een budget krijgen voor beschermd wonen. Vooral in kleinere gemeenten ontbreekt de schaal om zelf te voorzien in een breed aanbod van beschermd wonen. Het is voor gemeenten bovendien financieel ongunstig om hun aanbod in stand te houden of uit te breiden, want voor meer gebruik krijgen zij geen extra budget. Dit kan op termijn leiden tot een verschraling van het totale aanbod.

Risico’s doordecentralisatie
Valente ziet de bevindingen van het CPB als een waarschuwing voor het risico dat doordecentralisatie ten koste van cliënten gaat. Indien ggz-cliënten geen passende zorg meer kunnen krijgen in hun eigen regio, dreigt een grotere groep mensen dan nu het geval is, tussen wal en schip te komen. Op dit punt kunnen lessen getrokken worden uit de decentralisatie van de jeugdzorg naar 393 gemeenten in 2015. Sinds die decentralisatie hebben veel jeugdzorgaanbieders hun aanbod moeten inkrimpen, met lange wachtlijsten en niet passende zorg voor kinderen tot gevolg.

Schaalgrootte en deskundigheid gemeenten essentieel
Voor gespecialiseerde langdurige zorg, zoals beschermd wonen voor ggz cliënten, is schaalgrootte nodig om het aanbod tot stand te brengen en te houden. Op het niveau van een centrumgemeente regio is ontwikkeling van adequaat beleid mogelijk voor doelgroepen die over heel Nederland gezien in geringere mate voorkomen. Grotere gemeenten beschikken over voldoende ambtenaren om met alle partijen, zoals zorgaanbieders, woningcorporaties, GGD, politie, ggz en verzekeraars, afspraken te maken over een samenhangende uitvoering van beschermd wonen in het sociaal domein.

CPB oplossingen niet allemaal toepasbaar
Het CPB oppert als oplossing om over en weer rekeningen tussen gemeenten te sturen om zodoende risico’s van verschraling van het aanbod te verminderen. Op die manier gaat de gemeente waar een cliënt vandaan komt, mee betalen. In theorie klinkt dit plausibel omdat dan de herkomst- noch de opvanggemeente een prikkel heeft om een cliënt onnodig lang in beschermd wonen te houden. Dat zou de kritische afweging tussen intramuraal beschermd wonen en ambulante begeleiding kunnen bevorderen.

Het CPB gaat hier voorbij aan de weerbarstige praktijk. Veel ggz-cliënten die in beschermd wonen terecht komen, hebben vanwege opnames in de ggz of verslavingszorg (en soms detentie) of vanwege dakloosheid op heel veel verschillende plekken gewoond. Het is dan niet eenvoudig vast te stellen wie de ‘gemeente van herkomst’ is. De gemeenten hebben dit bij het uitvoeren van de Jeugdwet ook door schade en schande moeten leren. In de Jeugdwet geldt het woonplaatsbeginsel: de gemeente waar het kind woont (of onder ouderlijk gezag staat) betaalt de zorg. Dit ogenschijnlijk eenvoudige beginsel heeft vanaf 2015 voor uitvoeringsproblemen gezorgd. Vanwege de onduidelijkheid en de toegenomen administratieve lasten wordt de definitie van het woonplaatsbeginsel in 2021 gewijzigd in de Jeugdwet. Ook van deze ervaring kunnen gemeenten leren als het om de doordecentralisatie van beschermd wonen gaat.

Compensatie van werkelijke kosten
Een andere oplossing die het CPB noemt is compensatie van werkelijk gemaakte kosten in plaats van een vast budget per gemeente. Dit is een optie die bijvoorbeeld ook is ingevoerd in 2016 in het verdeelmodel voor de bijstand aan dakloze mensen. Centrumgemeenten die uitkeringen verlenen aan dakloze mensen, krijgen die gecompenseerd van het Rijk, bovenop het bedrag dat zij voor uitvoering van inkomensbijstand van het rijk ontvangen. Wel wordt die compensatie steeds twee jaar na het peiljaar uitgekeerd waardoor gemeenten met enige vertraging dat extra budget ontvangen. Deze optie zou tegemoet komen aan de noodzaak tot extra investeringen in het sociaal domein.

Gemeenten willen verplichte regionale samenwerking beschermd wonen
Het VNG Expertiseteam dat een advies heeft gegeven over de doordecentralisatie van beschermd wonen beveelt aan dat gemeenten verplicht gaan samenwerken. Het Rijk en gemeenten hebben een akkoord bereikt over dit advies en werken de komende maanden aan de concrete vormgeving van onder meer de verplichte samenwerking. In lijn met het CPB onderzoek zou de beleidsoptie om de bekostiging via de centrumgemeente-constructie te handhaven, hier een aanzet voor kunnen zijn. Voor Valente is dit een optie die de risico’s op niet passende zorg voor ggz-cliënten zou beperken. Bovendien is de bestuurlijke constructie van centrumgemeenten een bewezen effectief model dat ook voor de maatschappelijke opvang in stand blijft de komende jaren. Wel zou dan een objectief verdeelmodel tussen de regio’s ontwikkeld dienen te worden, zoals dat ook voor de maatschappelijke opvang al is ingevoerd.